Zbliża się poważna korekta na poziomie legislacyjnym, jeżeli chodzi o branżę biofarmaceutyczną. 26 kwietnia 2023 r. Komisja Europejska przedstawiła „pakiet farmaceutyczny” mający na celu przegląd unijnego prawodawstwa farmaceutycznego. 10 kwietnia br. Parlament Europejski przyjął stanowisko w sprawie reformy farmaceutycznej Wspólnoty. Często słychać głosy, że to największa od 20 lat reforma prawa farmaceutycznego w UE.
W skład pakietu wchodzą:
– projekt nowej dyrektywy mającej zastąpić dyrektywę 2001/83/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 6 listopada 2001 r. w sprawie wspólnotowego kodeksu odnoszącego się do produktów leczniczych stosowanych u ludzi,
– projekt nowego rozporządzenia mającego zastąpić rozporządzenie nr 726/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. ustanawiające wspólnotowe procedury wydawania pozwoleń dla produktów leczniczych stosowanych u ludzi i do celów weterynaryjnych i nadzoru nad nimi oraz ustanawiające Europejską Agencję Leków.
Celem inicjatywy jest m.in. zwiększenie konkurencyjności europejskiej branży biofarmaceutycznej poprzez poprawę innowacyjności.
Na czym polegają zapowiadane zmiany legislacyjne wyjaśnia w rozmowie z ISBiznes.pl dr Żaneta Zemła-Pacud, radca prawny w kancelarii Traple, Konarski, Podrecki & Wspólnicy, a także adiunkt w Instytucie Nauk Prawnych Polskiej Akademii Nauk.
Marcin Kuchciak (MK): Co słychać w Brukseli, bo zdaje się, że często tam Pani bywa. Na jakim jesteśmy etapie, jeżeli chodzi o procedowanie pakietu farmaceutycznego? Decyzji, których gremiów brakuje, żeby dyrektywa i rozporządzenie tworzące pakiet mogły przybrać ostateczny kształt?
Żaneta Zemła-Pacud (ŻZP): Pakiet farmaceutyczny ujrzał światło dzienne w kwietniu 2023 r. Po opublikowaniu projektu odbyło się wiele debat naukowych i biznesowych – m.in. dwie debaty pod auspicjami Parlamentu Europejskiego, w których brałam udział na zaproszenie Posła PE Adama Jarubasa, szefa podkomisji ds. zdrowia publicznego SANT. W październiku 2023 r. swoją opinię wydał Komitet Społeczno-Ekonomiczny, a w kwietniu tego roku, podczas swojej ostatniej sesji w kadencji, Parlament Europejski przyjął rezolucję, w której zaproponował zmiany projektu Komisji. Na tym etapie jesteśmy obecnie, a dalsze prace legislacyjne będą kontynuowane przez Parlament Europejski w nowym składzie.
Przed nami uzgodnienia Rady EU i Parlamentu Europejskiego, które będą koordynowane przez koleje prezydencje, w tym polską, która rozpocznie się od stycznia 2025 r. Jest szansa, że pakiet farmaceutyczny zostanie przyjęty właśnie podczas pierwszego półrocza 2025 r.
MK: Śledzę branże life sciences od strony biznesowej od bodaj trzech dekad i mam pełną świadomość tego, że interesów producentów leków innowacyjnych i producentów leków generycznych nie da się pogodzić. Nie inaczej jest tym razem, choć akurat Wspólnota ceni konsensualny sposób podejmowania decyzji. Spór obu grup biznesowych był najgorętszy w przypadku, moim zdaniem, najważniejszej propozycji zmiany dotyczącej czasu trwania ochrony regulacyjnej dla leków. Czym jest ochrona regulacyjna, bo może nie wszyscy czytelnicy ISBiznes.pl orientują się dokładnie, co to za instytucja prawna?
ŻZP: Ochrona regulacyjna to dodatkowy – obok patentów i dodatkowych świadectw ochronnych – rodzaj ochrony przewidzianej w Unii dla leków innowacyjnych, czyli opartych na nowych substancjach aktywnych. Związane jest to z danymi regulacyjnymi, czyli informacjami składanymi na poparcie bezpieczeństwa i skuteczności leków, zawierającymi wyniki badań przedklinicznych i klinicznych. Dane te składane są w procedurze dopuszczenia do obrotu danego leku po raz pierwszy w Unii przez producentów innowacyjnych. Przy autoryzacji produktów generycznych ich producenci nie muszą przedstawiać swoich własnych danych dotyczących bezpieczeństwa i skuteczności leku, ale mogą odwołać się do dossier rejestracyjnego złożonego wcześniej dla leku innowacyjnego, który z tego powodu nazywa się lekiem referencyjnym. Opracowanie wszystkich niezbędnych danych regulacyjnych, zwłaszcza związanych z przeprowadzeniem trzech faz badania klinicznego, jest bardzo kosztowne i długotrwałe. W interesie sektora innowacyjnego leży zatem to, aby dane te były udostępnione producentom generycznym dopiero po upływie określonego czasu. W interesie przemysłu generycznego i pacjentów – aby dane te mogły być wykorzystane do rejestracji generyków jak najwcześniej.
MK: Obecnie ochrona regulacyjna leków innowacyjnych powszechnie kojarzona jest jako system 8+2+1.
ŻZP: „Ósemka” to okres ośmiu lat wyłączności danych, czyli okresu, w którym jego producent ma monopol na korzystanie z opracowanych przez siebie danych regulacyjnych. Producent generyczny może się na nie powołać dla autoryzacji swojego leku dopiero po upływie ośmiu lat od dopuszczenia leku innowacyjnego do obrotu. Nadal jednak, przez kolejne dwa lata, nie może wprowadzić leku generycznego do obrotu, nawet jeżeli uzyskał w międzyczasie autoryzację. Producentowi innowacyjnemu przysługuje w tym czasie tzw. wyłączność rynkowa, co chroni go przed konkurentami biznesowymi, którzy skorzystali z danych regulacyjnych. Dwuletni okres wyłączności może zostać jednokrotnie przedłużony o rok, jeżeli producent chronionego leku opracuje i dorejestruje jego nowe zastosowanie o istotnym znaczeniu terapeutycznym. Ochrona regulacyjna innowacyjnych leków trwa więc obecnie 10 lub – w około 40% przypadków – 11 lat.
Niewiele się o tym mówi, ale te dwa rodzaje wyłączności różnią się od siebie, jeżeli chodzi o wykonywanie praw uprawnionego, czyli posiadacza dopuszczenia do obrotu leku innowacyjnego (tzw. MAH-a, co jest skrótem od angielskiego „marketing authorisation holder”). Na straży wyłączności danych stoi właściwy urząd – w Polsce jest to Urząd Rejestracji Produktów Leczniczych, w Unii – Europejska Agencja Medyczna. Instytucja bada czy upłynął już okres ośmiu lat i można złożone dossier rejestracyjne wykorzystać na rzecz innego podmiotu. W przypadku naruszenia prawa, uprawniony może żądać stwierdzenia nieważności decyzji. Inaczej jest w przypadku wyłączności rynkowej. Tu właściwe urzędy nie mają już władztwa. I w sytuacji przedwczesnego wprowadzenia leku generycznego na rynek uprawniony musi dochodzić swoich praw w postępowaniu cywilnym przed sądami powszechnymi – w Polsce przed sądem własności intelektualnej.
Co ważne, ochrona regulacyjna jest niezależna od ochrony z tytułu patentu lub SPC (skrót od ang. suplementary protection certificate, czyli dodatkowe świadectwo ochronne). Dopiero upływ ostatniego z ważnych praw wyznacza moment, w którym lek generyczny może zostać wprowadzony na rynek. Co ciekawe, wyłączność rynkowa jest najdłużej trwającą formą ochrony leków (aż w 38% przypadków), same patenty zapewniają najdłużej trwającą ochronę zaledwie dla 11% leków. W połowie przypadków najdłużej trwa SPC.
MK: Na czym polegają proponowane zmiany co do ochrony regulacyjnej? Tych terminów jest tyle, że można się nieco pogubić.
ŻZP: Faktycznie, schemat czasowy proponowanych zmian jest bardzo złożony.
Źródło: INP PAN
Nowy model wyłączności danych ma być modulowany. Zamiast jednolitego okresu 8 lat, Komisja Europejska zaproponowała podstawowy 6-letni okres wyłączności, który może być wielokrotnie przedłużany pod warunkiem spełnienia określonych warunków. I tak, w przypadku wprowadzenia leku referencyjnego do obrotu we wszystkich państwach UE w ciągu dwóch lat od pierwszego dopuszczenia do obrotu przewidziane jest przedłużenie wyłączności danych o 2 lata. Jeżeli produkt odpowiada na niezaspokojone dotąd potrzeby medyczne mieszkańców Wspólnoty, to wyłączność danych może być przedłużona o 6 miesięcy. Jeżeli w badaniach klinicznych użyty będzie komparator – o kolejne 6 miesięcy. Wreszcie, dorejestrowanie nowego zastosowania o istotnej korzyści klinicznej będzie uprawniało do dodatkowego roku wyłączności danych, a nie – jak obecnie – wyłączności rynkowej. Dodatkowo, uprawnieni z wyłączności rynkowej będą mogli przedłużyć ją o rok na podstawie transferowalnego vouchera.
Okres wyłączności rynkowej nie będzie mógł być wydłużony, ale skorzystanie z wszystkich dostępnych opcji wydłużenia wyłączności danych sprawiłoby, że całkowity okres ochrony mógłby osiągnąć nawet 13 lat, a zatem byłby dłuższy o 2 lata od obecnych 11 lat.
Dodać trzeba, że koncepcja Komisji została w wielu punktach skrytykowana przez Parlament, który w rezolucji z kwietnia 2024 zaproponował własne rozwiązania: wydłużył podstawowy okres wyłączności do 7,5 roku, jednocześnie zlikwidował 2-letnie przedłużenie wyłączności danych w zamian za niezwłoczne wprowadzenie leku do obrotu w całej Unii i dodał inną możliwość przedłużenia, mianowicie o 6 miesięcy w przypadku opracowania leku w wyniku współpracy sektora prywatnego i publicznego na terenie UE. Co ważne, wprowadzony został maksymalny okres wyłączności danych – 8,5 roku.
Równie istotne jest to, że w rezolucji Parlament przesunął jednoroczne przedłużenie z tytułu dorejestrowania nowego zastosowania leku z okresu wyłączności danych na rzecz wyłączności rynkowej. Ma to znaczenie dla globalnej konkurencji poza UE, gdzie leki generyczne często dopuszczane są do obrotu dopiero wtedy, gdy dostaną dopuszczenie w macierzystym regionie, czyli w Unii. Skrócenie wyłączności danych powoduje więc możliwość wcześniejszego wejścia leku na rynki globalne, bez uszczerbku dla interesów graczy w Unii.
Po poprawkach Parlamentu całkowity okres ochrony regulacyjnej jest krótszy niż w oryginalnej propozycji i maksymalnie może wynosić 11,5 roku. Generalnie zmiany Parlamentu są korzystne dla zrównoważonego systemu ochrony leków, chociaż widzę jeden ich duży mankament: poprzez całkowitą rezygnację z instrumentu zachęty do wprowadzania leków innowacyjnych Parlament wylał dziecko z kąpielą. Pomimo pewnych zastrzeżeń można było nad tym instrumentem konstruktywnie pracować. Obecnie leki innowacyjne wprowadzane są do niektórych państw UE nawet 7 lat później niż na najbardziej atrakcyjne rynki. To sprawia, że równa dostępność nowoczesnych leków w Unii jest fikcją.
Źródło: Parlament Europejski
MK: To wszystko terminy odnoszące się do głównego nurtu lekowego. Specyficzną grupą preparatów są te, które służą terapii chorób sierocych, czyli niezwykle rzadkich jednostek chorobowych, głównie o podłożu genetycznym. Zalicza się do nich choroby, których częstość występowania w populacji nie przekracza 5 przypadków na 10 tysięcy osób. Tutaj też szykują się najwyraźniej zmiany.
ŻZP: Tak, to prawda. W obecnym stanie prawnym wyłączność sieroca trwa 10 lat i może być przedłużona o 2 lata pod warunkiem przebadania tego leku pod kątem populacji pediatrycznej. Wyłączność sieroca oznacza, że w ciągu trwania ochrony właściwe urzędy nie mogą dopuścić do obrotu takiego samego lub podobnego leku przeznaczonego do tego samego zastosowania w terapii choroby sierocej.
W projekcie Komisji podstawowy okres wyłączności sierocej dla standardowych leków sierocych to 9 lat. Leki sieroce spełniające kryterium wysoce niezaspokojonych potrzeb medycznych otrzymają 10 lat ochrony, a leki sieroce, których dossier oparte jest na danych literaturowych, a nie danych klinicznych – 5 lat. Dwie pierwsze grupy leków mogą ponadto wykorzystać możliwość przedłużeń – o rok w przypadku wprowadzenia leku do obrotu w całej UE w ciągu 2 lat oraz o rok w przypadku dopuszczenia do obrotu leku do leczenia innego wskazania sierocego. Nie ma w projekcie możliwości wydłużenia wyłączności sierocej w przypadku przeprowadzenia badań pediatrycznych.
Parlament Europejski wydłużył 10-letni okres wyłączności dla leków zaspakajających wysoce niezaspokojone potrzeby medyczne do 11 lat, a 5-letni okres ochrony leków opartych na wnioskach bibliograficznych skrócił do lat 4.
MK: W pakiecie farmaceutycznym pojawia się w odniesieniu do leków przeciwdrobnoustrojowych (pisaliśmy o tym TUTAJ) pomysł voucheru, który może być transferowalny na podmiot trzeci nawet odpłatnie. Ten przypadek jest obwarowany wieloma warunkami. Jak ma funkcjonować voucher?
ŻZP: Być może najbardziej rewolucyjną zmianą w istniejącym systemie ochrony danych regulacyjnych jest prawo do zbywalnego bonu na wyłączność danych. Zbywalne bony na wyłączność danych (ang. transferable exclussivity vouchers, w skrócie: TEV) mają być częścią unijnego programu zwalczania rosnącej oporności na antybiotyki i zachętą do opracowywania nowych środków przeciwdrobnoustrojowych.
Voucher może być udzielony na nowy priorytetowy lek przeciwdrobnoustrojowy, w praktyce – najczęściej antybiotyk, który znacząco odróżnia się od już istniejących. Voucher uprawnia do przedłużenia wyłączności danych o jeden rok. Co ważne, voucher może być wykorzystany do przedłużenia wyłączności danych dotyczących antybiotyku, na którym voucher został uzyskany, wyłączności danych innego leku tego samego podmiotu, bądź może być sprzedany innemu podmiotowi, który może wykorzystać go w celu przedłużenia wyłączności własnego leku.
Dzięki możliwości przedłużenia wyłączności najbardziej dochodowych leków, voucher może mieć ogromną wartość dla producentów leków innowacyjnych, a jednocześnie powodować, że pacjenci i systemy ubezpieczeniowe będą zmuszeni ponosić wyższe koszty zakupu leku przez rok. Z tego powodu wykorzystanie TEV-u obarczone jest licznymi restrykcjami:
– voucher może być wykorzystany tylko raz i w odniesieniu do jednego, centralnie dopuszczonego do obrotu produktu leczniczego, i tylko wtedy, gdy produkt ten znajduje się w ciągu pierwszych czterech lat ochrony danych regulacyjnych – przedłużenia wyłączności danych nie można podzielić na kilka produktów,
– voucher musi zostać wykorzystany w ciągu pięciu lat od daty jego przyznania, niezależnie od tego czy przez pierwotnego, czy kolejnego posiadacza,
– można z niego korzystać tylko wtedy, gdy pozwolenie na dopuszczenie do obrotu priorytetowego środka przeciwdrobnoustrojowego, dla którego pierwotnie przyznano prawo, nie zostało wycofane. Komisja może również unieważnić voucher, jeżeli wniosek o dostawę, zamówienie lub zakup priorytetowego środka przeciwdrobnoustrojowego w UE nie został zrealizowany. Unieważnienie nie może jednak nastąpić po sprzedaży bonu.
Ponadto, ze względów przejrzystości, projekt Komisji nakłada na posiadacza vouchera obowiązki informacyjne. Początkowi posiadacze muszą zgłaszać wszelkie bezpośrednie wsparcie finansowe otrzymane na badania związane z opracowaniem priorytetowego środka przeciwdrobnoustrojowego. W przypadku przeniesienia TEV-u jego nowy posiadacz powiadamia o przeniesieniu w terminie 30 dni. Informacja powinna zawierać co najmniej dane zaangażowanych stron i transakcji między nimi. Informacje te nie mogą być traktowane jako poufne. Będą one publicznie dostępne.
Voucher nie może przedłużyć wyłączności sierocej. Biorąc pod uwagę poprawki Parlamentu do dyrektywy, voucher nie może również przedłużyć wyłączności danych ponad 8,5-letnie ograniczenie.
Biorąc pod uwagę praktykę obrotu tzw. voucherami pierwszeństwa w USA, wartość TEV-ów w UE oscylowałaby między 280 a 440 mln euro za jeden voucher.
Rewolucyjna koncepcja voucheru została znacząco zmieniona w rezolucji Parlamentu, który zaproponował środki alternatywne do TEV-ów w celu wspierania prac badawczo-rozwojowych na różnych etapach opracowywania nowych skutecznych antybiotyków, w szczególności poprzez nagrody za wejście na rynek czy płatności za kamienie milowe w badaniach.
W propozycji Parlamentu, voucher może zostać wykorzystany do przedłużenia ochrony danych na okres 6, 9 lub 12 miesięcy tylko w ciągu czterech lat (a nie pięciu, jak w projekcie Komisji) i od spełnienia przez sprzedawcę dodatkowych warunków: zapewnienia wystarczających dostaw antybiotyku priorytetowego, transparentności finansowej i dostępności dla państw trzecich znajdujących się w krytycznej potrzebie.
Podsumowując, jest to pierwsza duża reforma systemu ochrony regulacyjnej leków w UE od 20 lat istnienia tego systemu w obecnym kształcie. Komisja postawiła sobie bardzo ambitne cele związane z faktycznym zapewnieniem dostępności leków na rynku całej Wspólnoty, stymulowaniem rozwoju w obszarach dotąd zaniedbanych, w szczególności antybiotyków, oraz promowaniem leków o skuteczności większej niż inne. Zaproponowane schematy okresów ochronnych odzwierciedlają podejście „coś za coś”, czyli im więcej dodatkowych kryteriów spełnia lek, tym dłuższą może uzyskać ochronę. Sam zamysł oceniam bardzo pozytywnie.
Wątpliwości wzbudza pozostawienie licznych przepisów do doprecyzowania przez Komisję już po uchwaleniu pakietu farmaceutycznego – jest to regułą niemal we wszystkich istotnych zapisach projektu. Z punktu widzenia stabilności i przewidywalności długości ochrony mam zastrzeżenia co do licznych możliwości przedłużania ochrony na stosunkowo późnym etapie jej trwania, co powoduje problem dla skutecznego zaplanowania i wprowadzenia leku generycznego na rynek niezwłocznie po ustaniu ochrony.
Merytorycznie – uważam, że należy wrócić do przedłużenia wyłączności danych jako zachęty do wprowadzenia leku bez zbędnej zwłoki w całej Unii. I „last, but no least”, tematem zupełnie nie poruszonym w projekcie jest zakres uprawnień przysługujących z tytułu wyłączności rynkowej. Ale to jest temat na kolejną rozmowę.
MK: Dziękuję za rozmowę.
